Марина Северная, юрист-международник.
Несмотря на то, что политика Российской Федерации в отношении украинского кризиса отличается всесторонней сдержанностью, тем не менее наши зарубежные партнёры не только не ослабляют санкционный нажим, но и с особым упорством продолжают всерьёез рассуждать о необходимости поиска новых рычагов давления на Россию. Это обстоятельство свидетельствует о том, что санкционный шантаж превращается в самостоятельный элемент политики Запада по отношению к нашей стране, который во всё меньшей степени обусловлен развитием событий на Украине.
Никто особо не скрывает, что одной из главных целей такого курса является ухудшение социально-экономической ситуации, что, в свою очередь, должно заставить российское политическое руководство пересмотреть не только свои внешнеполитические, но и внутриполитические приоритеты, опасаясь дестабилизации. Фактически используемая сегодня Западом санкционная модель — это не что иное, как предупреждение для других ключевых региональных держав, прежде всего, Пекина, какая участь их может ожидать в случае проведения более независимой политики.
Такая резкая смена вектора взаимоотношений — от сотрудничества к конфронтации — вызывает, прежде всего, сомнения в искренности предыдущих намерений и, как представляется, требует выработки адекватного ответа. В связи с этим особое внимание должно быть уделено политике Российской Федерации на арктическом направлении, где освоение ресурсного потенциала призвано стать будущей основой экономического роста. Следует вспомнить, что открытие Арктики для международного сотрудничества и кооперации было инициировано еще М. С. Горбачёвым в его Мурманской речи 1987 года, и все последующие годы наша страна делала ставку на тот или иной формат интернационализации арктической проблематики в противовес советскому изоляционизму в регионе.
Однако, в сегодняшних условиях, напоминающих по духу годы холодной войны, попытки стран Запада ограничить формат сотрудничества с Россией в Арктике лишь выгодными им направлениями (контроль за нефтегазодобычей, регулирование вылова водных биоресурсов, защита морской среды) могут привести к тому, что политика арктического изоляционизма будет гораздо в большей степени отвечать национальным интересам нашей страны. В этой связи может быть предпринят целый ряд шагов.
Во-первых, Российская Федерация может принять решение по пересмотру ст. 15 (4) Конституции, в которой закреплено приоритетное значение международных договоров над нормами национального законодательства. Это положение, вполне отвечающее моменту, когда текст российского Основного закона разрабатывался и принимался, в современных условиях является неуместным сдерживающим фактором. Можно лишь согласиться с мнением главы Следственного комитета Российской Федерации А. И. Бастрыкина, согласно которому такая ситуация может рассматриваться исключительно как «диверсия правового регулирования». В частности, исключительное применение норм и положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года к Арктике в условиях, когда одно из арктических государств — США — не ратифицировало это международное соглашение, создает как минимум не совсем равноправные условия между нашими странами.
Такой шаг может иметь дальнейшие последствия. На его основе можно будет вспомнить, что советское законодательство о секторальных границах в Арктике никто никогда не отменял, и оно может считаться не утратившим свою силу. Что в советской правовой доктрине центральная часть Северного Ледовитого океана никогда не рассматривалась как акватория открытого моря, со всеми вытекающими отсюда свободами. Споры о правовом статусе Северного морского пути (СМП) можно будет считать закрытыми, так как в значительной степени именно применение норм Конвенции 1982 г. к водам, через которые он проходит, позволило другим государствам оспаривать этот статус. Речь не идёт денонсации Конвенции 1982 года, хотя такая возможность и предусмотрена в её тексте, и, соответственно, в рамках Венской конвенции о праве международных договоров этот шаг будет абсолютно легитимен. Сторонники такого подхода существуют. Они не без оснований считают, что само принятие Конвенции, равно как ратификация её нашей страной в 1997 году, привели к изменению правового статуса Арктики, который десятилетиями никем не оспаривался, что было в большей степени выгодно Вашингтону, нежели Москве. К этому можно добавить лишь то, что активным сторонником применения конвенционных норм к Арктике с момента вступления Конвенции в силу в 1994 году выступал тогдашний глава МИД России — А. В. Козырев, в большей степени ориентировавшийся как раз на развитие международного сотрудничества, а не на защиту национальных интересов.
Однако такой шаг приведёт к тому, что и другие государства смогут исходить из того, что они никоим образом не обязаны соблюдать нормы Конвенции 1982 года по отношению к нашей стране. А это грозит уже существенными ограничениям при реализации как экономической, так и военно-морской деятельности Российской Федерации в масштабах всего Мирового океана.
В результате речь идёт всего лишь о замене одной правовой модели на другую, в рамках которой положения национального законодательства будут ставиться выше договорных норм. Целый ряд стран действуют именно таким образом. Наиболее яркий тому пример — Китайская Народная Республика. Несмотря на то, что Пекин является полноправным участником Конвенции 1982 года, это не мешает ему вплоть до сегодняшнего времени имплементировать в своё внутреннее законодательство положения, противоречащие конвенционным, исходя исключительно из своего понимания национальных интересов.
Даже США, не ратифицировавшие Конвенцию, но при этом активно следящие за соблюдением конвенционных норм другими государствами (не парадокс ли?), позволяют себе довольно широко трактовать те или иные конвенционные нормы в угоду своим глобальным стратегическим интересам. Определенную свободу рук Вашингтону обеспечивает позиция, согласно которой они взяли на себя обязательство исполнять лишь те нормы Конвенции 1982 года, которые являются устоявшейся практикой большинства государств и признаются всеми. Поэтому, например, они теоретически могут не запускать введенный Конвенцией механизм определения ограничительных внешних границ своего континентального шельфа в Арктике, а заявить о своих правах на всю его протяжённость, благо для этого они располагают разработанным национальным законодательством.
Во-вторых, России следует пересмотреть свою политику в отношении подачи доработанной заявки в Комиссию по границам континентального шельфа, запланированной на весну этого года. Несмотря на то, что для сбора обновлённых научных данных были затрачены колоссальные финансовые и людские ресурсы, надежда на положительное рассмотрение российского представления представляется крайне иллюзорной, особенно в нынешних обстоятельствах. Это связано как с обострением международно-политической обстановки, так и с тем, что в состав подкомиссии, занимающейся оценкой представленных доказательств, от восточноевропейской группы должен быть избран представитель либо Польши, либо Грузии. Можно ли быть уверенным в их неангажированности?
Следует также учитывать, что уже сейчас существует наложение взаимных претензий на континентальный шельф между Россией и Данией, подавшей заявку в декабре 2014 года. Копенгаген, в частности, претендует на большую часть хребта Ломоносова, принадлежность которого российскому шельфу составляет основу заявки Москвы. В перспективе есть вероятность наложения взаимных претензий между Россией и Канадой. Всё это ставит новые вопросы: насколько объективными будут рекомендации Комиссии по отношению к тем или иным странам и удастся ли России, Канаде и Дании достичь взаимовыгодного соглашения дипломатическим путем и на каких условиях?
Пока делать какие-либо прогнозы — это не более чем гадание на кофейной гуще, а слепая надежда на лучшее — откровенная глупость. Очевидно лишь одно: нет никакой уверенности в том, что Комиссия не потребует от России предоставления дополнительных научных данных. В таком случае, это опять будет предполагать существенные бюджетные расходы. Нужны ли новые траты России в условиях экономического кризиса? Более того, любое дополнительное раскрытие данных по глубинам и рельефу, которые в советские годы составляли предмет государственной тайны, предоставление возможности ознакомления с ними для всех государств, в том числе и не участвующих в Конвенции, как США, — насколько этот шаг вообще соответствует национальным интересам нашей страны?
В итоге не является ли вычеркнутый из истории секторальный подход, основанный исключительно на учете протяжённости береговой линии, более универсальным способом разграничения континентальных шельфов между арктическими государствами? Во всяком случае, его использование способно предотвратить процесс частичной интернационализации арктических пространств, основанной на учёте положений Конвенции 1982 года, как в отношении акватории центральной части Северного Ледовитого океана, так и в отношении его дна и недр путём формирования участков Международного района морского дна со статусом Общего наследия человечества, передаваемых под управление Международного органа по морскому дну.
Отказ от подачи доработанного представления в Комиссию по границам континентального шельфа возможен как в силу суверенитета нашей страны, так и потому, что сама заявка не является международным договором, не имеет какой-либо юридической силы. Возрождение секторального подхода позволило бы наконец окончательно определиться с установлением внешних границ Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ), которые бы совпали с границами полярного сектора, сформированного еще 15 апреля 1926 года Постановлением Президиума ЦИК СССР. Такой шаг следовало бы совместить с заявлением об установлении полного контроля над осуществлением всех видов экономической деятельности со стороны других государств, акцентируя внимание на необходимости защиты уязвимой морской среды и биоразнообразия в российском арктическом секторе. Усиление военно-морского потенциала страны должно в таком случае стать гарантом соблюдения этих новых правил.
В-третьих, Российской Федерации можно было бы пересмотреть установление прямых исходных линий вдоль всего арктического побережья с целью распространения статуса внутренних исторических вод, находящихся под полным государственным суверенитетом, на целый ряд акваторий. Так, в советской правовой доктрине, положения которой не оспаривались на международном уровне, к внутренним историческим водам относились как арктические моря (Белое, Карское, Лаптевых, Восточно-Сибирское, Чукотское), так и ряд арктических проливов (Санникова, Дмитрия Лаптева). Их «исторический» статус был связан с тем, что именно усилиями отечественных арктических экспедиций происходило открытие и освоение этих морских пространств и расположенных там островов, они всегда имели важное экономическое и военно-стратегическое значение для нашей страны. Соответственно, эти акватории составляли государственную территорию СССР, регулирование любых видов деятельности здесь осуществлялось на основе внутреннего законодательства.
Такой шаг позволит значительно расширить площадь акваторий, на которые будет распространен полный суверенитет Российской Федерации. Подавляющая часть маршрута Северного морского пути окажется в пределах этих морских пространств, что, в свою очередь, будет означать безальтернативность введения какого-либо иного уровня регулирования судоходства в его рамках, кроме как под полным контролем со стороны России. Кроме того, этот шаг приведёт к существенному переносу на север границы 200-мильной исключительной экономической зоны, протяженность которой будет отсчитываться от пересмотренных исходных линий, формирующих новую внешнюю границу внутренних вод. По факту это будет означать расширение российской юрисдикции по разведке и разработке живых и неживых ресурсов поверх лежащих вод, дна и недр. Акватория открытого моря в пределах российского сектора, которая в советские годы никогда и не признавалась таковой, будет сокращена до минимума. Наконец, большая часть континентального шельфа, перспективная для освоения нефтегазовых ресурсов, окажется под юрисдикцией Российской Федерации. Необходимость обращения в Комиссию по границам континентального шельфа исчезнет сама собой.
При этом важно учитывать следующие обстоятельства. Так, на сегодняшний день никакие нормы международного права не возлагают на прибрежное государство бремя доказательства того, что тот или иной морской район является его внутренними историческими водами. Конвенция ООН по морскому праву 1982 года не является правоустанавливающим документом в отношении квалификации тех или иных вод в качестве внутренних исторических. Здесь более важное значение имеет историческая практика использования этих вод прибрежным государством, а также отсутствие возражений со стороны других государств — т.е. их молчаливое согласие.
Пример других стран свидетельствует о том, что такой шаг не будет являться каким-либо правовым новшеством. Канада, например, установила прямые исходные линии вокруг всего своего арктического архипелага, включая обширный Гудзонов залив площадью 1,23 млн кв. км, распространив на них статус внутренних исторических вод. И хотя эта позиция оспаривается Вашингтоном, в глазах большинства других государств она никогда не считалась противозаконной. Пекин, например, претендует на то, чтобы считать большую часть акватории Южно-Китайского моря (площадь — 3,5 млн кв. км) внутренними историческими водами КНР. Может быть, России было бы более целесообразно поддержать позицию Поднебесной в этом вопросе? А взамен получить одобрение на проведение идентичного курса в Арктике? Нет сомнений, что китайское руководство будет открыто к проведению дискуссии по этой теме.
Принятие всех вышеперечисленных мер в конечном итоге приведёт к тому, что Российская Федерация по своему усмотрению сможет решать целый ряд вопросов, которые до этого требовали развития сотрудничества и кооперации с другими арктическими странами.
Так, в частности, в отношениях с США отпадёт необходимость создания региональной организации по регулированию вылова в открытой части Северного Ледовитого океана, т.к. в российском арктическом секторе будет действовать полный контроль над осуществлением всех видов экономической деятельности, включая рыболовство. Больше не будет существовать необходимость в координации усилий служб Береговой охраны России и США относительно контроля над судоходством в Беринговом проливе, т.к. заход в пределы российского арктического сектора будет носить исключительно разрешительный порядок.
В отношении Норвегии, несмотря на подписанный в 2010 году Договор о разграничении морских пространств, например, можно сделать официальное заявление о непризнании формирования норвежского территориального моря, режима исключительной экономической зоны и континентального шельфа вокруг архипелага Шпицберген. Объяснив это тем, что со стороны Осло нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 года были необоснованно поставлены выше положений Парижского договора 1920 года, в рамках которого суверенитет Норвегии над архипелагом является ограниченным: все государства-участники имеют равные права по осуществлению хозяйственной и рыбопромысловой деятельности не только на самих островах, но и в акватории вокруг них без разрешения со стороны Норвегии. Целый ряд государств — членов Парижского договора (например, Великобритания и Исландия) будут склонны поддержать эту позицию. Осуществление рыбопромысловой деятельности со стороны российских судов в водах архипелага можно было бы в такой ситуации сопровождать конвоем сил Северного флота ВМФ России.
Новое «закрытие» российской части Арктики положит конец процессу ее интернационализации. Российская Федерация будет привлекать к сотрудничеству в Арктике ровно те государства, которые займут лояльную позицию по отношению к проводимой ею политике в регионе. Развитию кооперации со странами Арктического Совета по целому ряду направлений (например, судостроение и телекоммуникационные технологии с Финляндией) может быть успешно найдена замена среди государств Азиатско-Тихоокеанского региона (например, в лице Республики Корея, которая не вводила санкций против России). Даже в области научных исследований ставка может быть сделана на совершенно иных партнёров. Так, например, та же Республика Корея активно развивает свою полярную программу с середины 1980-х гг. и всегда выражала заинтересованность в привлечении своего технологического и кадрового потенциалов к российским арктическим научным проектам.
Конечно, такие действия приведут к развитию противоречий с некоторыми арктическими государствами. Но наши партнёры должны понимать, что в условиях того беспрецедентного давления, которое они оказывают на Россию, наша внешняя политика может стать существенно менее ориентированной на компромиссы.