По любым меркам политика Вашингтона в отношении России потерпела провал
Якобы страдающая от дипломатической и экономической изоляции, и инициированного США международного санкционного режима Москва вполне успешно противодействует американским интересам по широкому кругу вопросов, прежде всего на Украине, в Сирии и в киберпространстве. Поэтому после 20 января 2017 года разработка нового курса в отношении России станет одним из высших приоритетов для Хиллари Клинтон или для Дональда Трампа. Но пока ни один из кандидатов не выдвинул концепцию, выходящую за рамки избитых и неудачных стереотипов прошлого. Клинтон представляет российского президента Владимира Путина в образе карикатурного злодея, а Трамп смотрит на Москву как на будущую союзницу.
Наиболее распространенная политическая реакция США на Россию на протяжении последних трех десятилетий — как у республиканцев, так и у демократов — определяется надеждой либо на полный разгром Москвы, либо на превращение ее в друга и в демократическое государство. Но Россия не демократия, и демократизацию она тоже не проводит. И несмотря на долговременный спад, она остается одной из ведущих держав на мировой арене. Следующему президенту надо признать, что Москву нельзя просто разгромить или сдержать в новом миропорядке, который становится все более многополярным и глобализованным. С ней надо искать точки соприкосновения, формируя всесторонний баланс сотрудничества и соперничества.
Следующему президенту придется убеждать Москву сотрудничать там, где это необходимо, например, в вопросе нераспространения оружия массового уничтожения. Одновременно он должен будет ограничивать российское пространство для маневра там, где ее интересы не совпадают с американскими, например в Сирии. Проводя новую американскую политику, он должен также признать, что противоречия с Россией не идут четко по линиям географии и отдельных проблем, и что даже их общие интересы редко совпадают в полной мере. Поэтому цель должна заключаться в создании целой паутины взаимодействия, причем это должно быть взаимодействие сотрудничества и соперничества, создающее самый выгодный баланс для наших национальных интересов. Но прежде всего новый американский подход должен быть направлен не на разгром или преобразование России, а на взаимодействие с ней в ее настоящем виде.
1) Понять, что дело не только в Путине
Следующий президент для начала должен отказаться от двух аксиом, которые за последние 25 лет стали настоящим бедствием для американской политики в отношении России. Первая аксиома состоит в том, что Москва противостоит США по причине недемократической политики Кремля. Вторая гласит, что области сотрудничества между двумя странами можно отгородить от областей конфликта.
Кроме того, важно признать, что проблемы Америки с Россией существуют не только из-за Путина. Они носят геополитический характер. Ни уход Путина, ни смена режима в России не решат эти проблемы. Путин строго придерживается многовековой традиции российского стратегического мышления, а его внешняя политика находит подавляющую поддержку среди элиты и положительный отклик в обществе. Между странами с глобальными стратегическими интересами геополитическое соперничество в том или ином измерении неизбежно, какую бы политику они ни проводили у себя дома.
Следующей администрации надо отойти от позиций предшественников и осознать, что отношения с Москвой нельзя просто так разнести по категориям, поделив на области сотрудничества и разногласий. Американские действия в одном направлении будут влиять на российские оценки подходов США к другим вопросам. Администрация Джорджа Буша безуспешно пыталась после 11 сентября отделить сотрудничество с Москвой в борьбе с терроризмом от соперничества с ней на постсоветском пространстве. Администрация Обамы надеялась на продолжение сотрудничества по ядерной безопасности даже тогда, когда двусторонние отношения в целом резко ухудшились. Но и здесь она тоже потерпела неудачу, что подтверждается отказом России от участия в апрельском саммите по ядерной безопасности, организованном США, а также тем, что соглашение об утилизации плутония было приостановлено на прошлой неделе по причине «враждебных действий» Америки.
После 1991 года американские администрации одна за другой пытались объединить Россию с Западом, поддерживая ее преобразование из тоталитарного коммунистического государства в демократию со свободным рынком. В то время когда Россия была слаба после распада Советского Союза, Вашингтон также перекроил структуру Европы, расширив НАТО и поддержав увеличение Европейского Союза. Но восстановив при Путине свои геополитические силы и расширив свои амбиции, Россия начала противодействовать американским усилиям, сначала на постсоветском пространстве, затем в Европе, а с недавнего времени на Ближнем Востоке и рядом с ним. После длившихся четверть века американских и европейских усилий Россия ясно дала понять, что не заинтересована в интеграции с Западом и готова бросить вызов США по широкому кругу вопросов, даже вмешиваясь во внутреннюю американскую политику.
США должны приспособить свою политику к новым вызовам, а Вашингтону следует пойти на уступки по некоторым второстепенным приоритетам. Например, если придется делать выбор между сотрудничеством в сфере нераспространения ядерного оружия и поддержкой прозападных политических перемен в российском географическом окружении, может понадобиться тактическое отступление по второму направлению, чтобы добиться более важной победы по контролю вооружений. В других случаях действия Москвы, создающие прямую угрозу жизненно важным интересам США, потребуют от Вашингтона ответа, соразмерного угрозе, такого как поддержка натовских союзников, когда Россия размещает свои войска или проводит провокационные военные учения вдоль их границ.
2) Не дать Украине превратиться в зону замороженного конфликта
Российская агрессия против Украины стала переломным моментом в тех напряженности и недоверии, которые сегодня являются определяющей чертой российско-американских отношений. Вашингтон использовал бремя международных санкций и дипломатической изоляции для того, чтобы вынудить Москву уйти с Украины. Но русские приняли встречные меры в виде ответных санкций и воинственных интерпретаций, и теперь все это в сочетании препятствует даже элементарному дипломатическому взаимодействию.
Всякий дипломатический прогресс в отношениях с Кремлем будет прежде всего зависеть от того, как следующий американский президент истолкует мотивацию Москвы на Украине. Россия сделала Украину заложницей в первую очередь из-за того, что боится окружения Запада и смены режима? Или Путин использует незащищенность Украины для расширения границ своего государства и его политического возвеличивания? Скорее всего, правильный ответ — сочетание первого и второго, но с политической точки зрения разумнее действовать на основе более позитивной интерпретации, страхуясь при этом от возможной ошибки.
Во многом такая страховка уже действует. НАТО решила разместить в Прибалтике на сменной основе новые войска и активизировала работу по планированию различных сценариев на случай конфликта с Россией. Другая важная составляющая этой стратегии — поддержка, оказываемая Западом политическим и экономическим реформам на Украине, где он помогает создавать компетентное демократическое государство и повышать уровень жизни. Но для разрешения кризиса на Украине потребуется нечто большее, чем подготовка к самому неблагоприятному сценарию.
Добровольный уход России с Украины зависит сегодня от второго Минского соглашения, подписанного в феврале 2015 года Францией, Германией, Россией и Украиной. В этом соглашении очень много недостатков, но, несмотря на очевидные изъяны, в нем есть два ключевых элемента, от которых нельзя отказаться. Это правовые и политические обязательства ведущих европейских держав и России, и военная деэскалация, привязанная к устойчивому политическому процессу в целях окончания конфликта. Отказ хотя бы от одного из этих элементов фактически гарантирует превращение Восточной Украины в зону очередного замороженного конфликта. Хотя Вашингтон не участвовал в подписании этого соглашения, Соединенные Штаты могут создать стимулы для того, чтобы Москва выполняла его условия, увязав снятие санкций с конкретными шагами России по соблюдению прекращения огня, выводу тяжелой боевой техники и вооружений из зоны конфликта и возвращению под контроль Киева украинской стороны границы с Россией.
3) Провести честный разговор о Европе
Так или иначе, но у Москвы остается немало рычагов для воздействия на ситуацию в сфере европейской безопасности. При формировании американской политики в этой области задача для следующего президента будет заключаться в том, чтобы изолировать европейских союзников от российского влияния в ближайшей перспективе, а в дальнейшем заложить основы более прочного механизма европейской безопасности с участием России.
Самой настоятельной и неотложной целью для следующей администрации должно быть сохранение НАТО в качестве гаранта безопасности в Европе. В свете угрожающих действий России многие ее соседи с надеждой обращают свои взоры на трансатлантический альянс, и особенно на Соединенные Штаты, видя в них источник необходимой живой силы, военной техники и политической воли. Вашингтон также должен укреплять потенциал коллективной обороны Североатлантического альянса, но не просто за счет увеличения расходов, а путем более эффективной координации усилий и ассигнований. Американское лидерство в этой области крайне важно, и уровень европейского доверия к США будет определяться не только тем, что Америка говорит и делает на континенте, но и тем, как она справляется со своими обязательствами в сфере безопасности в глобальном масштабе, скажем, в Восточной Азии и на Ближнем Востоке.
Необходимым шагом к предотвращению конфликтов является укрепление тех форумов, в которых участвуют Россия и Запад, например, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и Совета Россия-НАТО, даже если они не в состоянии разрешить и даже ослабить имеющиеся разногласия. Здесь важную роль призвана сыграть ОБСЕ, единственная организация по безопасности, которая объединяет Северную Америку, Европу и все постсоветское пространство. Вашингтон должен стремиться к перезапуску переговоров с Москвой о ее месте в архитектуре европейской безопасности, действуя в рамках ОБСЕ неофициально, на уровне экспертов.
Неизвестно, к чему приведут эти дискуссии. Но у следующей администрации будет больше шансов снизить напряженность и построить в Европе стабильную систему безопасности, дав России возможность высказаться о своих легитимных интересах в этой сфере.
4) Настаивать на усилении контроля вооружений
Несмотря на сокращение ядерных сил в рамках различных соглашений о контроле вооружений, таких как договор СНВ-3 от 2011 года, Россия по-прежнему остается единственной страной, способной за полчаса уничтожить Соединенные Штаты как функциональное общество. Как бы абсурдно это ни звучало спустя четверть века после окончания холодной войны, но обе страны держат свои ядерные силы в состоянии полной боевой готовности. Это значит, что шансы перерастания кризиса в обмен ядерными ударами вполне реальны, хотя и маловероятны. Стабильность в ядерных отношениях России и США — не просто один из самых важных вопросов для двух стран. Это крайне важно для устойчивости в отношениях между другими ведущими державами мира.
Наряду с этим Россия, как и США, — одна из немногих стран, обладающих научным потенциалом и промышленными возможностями для использования новых технологий в военных целях, что может изменить глобальное соотношение сил. Здесь можно говорить о современных комплексах ПВО, которые Россия развернула в Сирии и поставляет в Иран, о кибероружии, способном разрушить крайне важные объекты инфраструктуры в США и других странах, и о многом другом. Занимая второе место в мире после США по объемам продаваемого оружия, Россия может как помешать, так и поспособствовать распространению передовых образцов обычных вооружений. Обладая высокой скоростью, точностью и разрушительной силой, российское оружие может оказывать воздействие на региональную и глобальную стабильность, подрывая веру той или иной страны в собственный потенциал сдерживания. Поставки российского оружия в Иран, например, по-прежнему вызывают серьезную обеспокоенность в Израиле, Саудовской Аравии и Турции, а продажа передовых образцов вооружений в Китай очень сильно тревожит Японию и Южную Корею, осложняя действия США по обеспечению безопасности в Восточной Азии.
И наконец, будучи крупнейшим незападным поставщиком гражданской ядерной техники и технологий, Россия может существенно помочь международным усилиям по ограничению ядерных амбиций Ирана и Северной Кореи — или полностью разрушить их. С учетом глубокого недоверия, существующего между США и Россией, важным шагом наряду с выполнением действующих соглашений стало бы обеспечение максимальной прозрачности в вопросе стратегических целей сторон и их доктрин применения ядерного оружия, современных обычных вооружений, кибернетического оружия, средств противоракетной обороны, и прочей техники, способной подорвать веру сторон в свои возможности по сдерживанию. Эти меры становятся еще более актуальными в условиях, когда Россия все чаще выступает с открытыми угрозами о возможном применении ядерного оружия, когда она приостанавливает действие соглашений о контроле вооружений, проводит хакерские атаки на Национальный комитет Демократической партии и пытается сорвать президентскую кампанию в США.
Россия и США редко объединяют усилия в качестве международных полицейских сил, препятствующих распространению оружия массового уничтожения, в том числе ядерного. А это значит, что США в своей политике должны предусмотреть меры противодействия российским попыткам поставлять такое оружие и соответствующие технологии враждебным и потенциально враждебным государствам, таким как Иран. Вашингтону также придется соперничать с Россией, когда она будет задействовать свои неядерные, кибернетические и прочие силы и средства, призванные свести на нет сегодняшнее преимущество США в этих областях. Для американской национальной безопасности крайне важен успех в деле поддержания стратегической стабильности и недопущения распространения оружия. Но это требует поиска баланса интересов и озабоченностей в Европе и Восточной Азии, где Кремль готов бросать вызов американским интересам, а также угрожать стратегической стабильности и нераспространению, пока не будут выполнены его требования.
5) Работать с Россией в Азии
Сдержать Китай в сегодняшнем мире — невыполнимая задача. Вместо этого следующему президенту надо будет бороться за создание гибких коалиций с другими ведущими державами, чтобы направлять китайскую энергию в такое русло, где Пекин не будет угрожать ключевым интересам Америки и даже станет действовать на благо США. Россия может стать одним из таких партнеров, если Соединенные Штаты сумеют воспрепятствовать усилению торговой и стратегической зависимости Кремля от Китая.
Несмотря на попытки снизить свою зависимость от энергетических рынков Европы на волне западных санкций за счет наращивания связей с Китаем, Россия глубоко обеспокоена растущим влиянием Пекина в регионе. Более того, надежды Москвы на свой собственный «разворот в сторону Азии», и особенно на проникновение на китайский рынок пока не оправдываются, потому что рост торговли и инвестиций идет очень медленно. Москва стремится диверсифицировать свои коммерческие отношения в Восточной Азии, развивая их с важными союзниками США — Южной Кореей и Японией. Делает она это и для того, чтобы развитие дальневосточных регионов России не стало заложником китайских рынков. Южная Корея и Япония также видят в России потенциального партнера в сфере экономики и безопасности, поскольку Китай беспокоит их не меньше. И здесь американский и российский интересы к формированию новых коалиций могут совпасть, и эти интересы дадут каждой из сторон больше рычагов воздействия в отношениях с Китаем.
Советская в прошлом Центральная Азия — еще один регион, где могут совпасть интересы Вашингтона и Москвы в отношении Китая. Россию беспокоит быстро усиливающееся китайское присутствие в районе, который Кремль считает своим личным подворьем. Инициатива Пекина под названием «Один пояс, один путь», предусматривающая создание разветвленной сети автомагистралей, железных дорог и трубопроводов, привлекла в этот регион многомиллиардные инвестиции, и на их фоне российские проекты типа Евразийского союза кажутся карликами. Кремль пока приветствует усиление других региональных игроков, таких как Индия и Япония, видя в них противовес Китаю. Соединенные Штаты и здесь могут сыграть немаловажную роль, если откажутся от политики по снижению российского влияния в Центральной Азии, которую они начали проводить после окончания холодной войны. Признав, что китайская экспансия в регионе опаснее для долгосрочных американских интересов, чем сохранение российского присутствия, Вашингтон должен отказаться от противодействия инициативам Москвы в Центральной Азии и от продвижения других региональных держав на этих территориях.
6) Признать, что Сирия — нечто большее, чем Сирия
Из-за краха перемирия, заключенного при посредничестве США и России, и гуманитарной катастрофы, разворачивающейся в Алеппо, сирийский кризис срочно требует пристального внимания к себе. Нравится нам это или нет, но у США нет более оптимального варианта, чем продолжать усилия по взаимодействию с Россией, которая подключилась к событиям в регионе, начав в сентябре 2015 года драматичную военную интервенцию. У Москвы есть и силы, и средства для сохранения длительного военного присутствия в Сирии, которое поддерживают региональные державы, такие как Иран, а возможно, и Турция. Силовые варианты, за которые сейчас ратуют некоторые политики, например создание бесполетной зоны или уничтожение сирийских ВВС, несут в себе слишком большой риск прямой военной конфронтации с Москвой в Ближневосточном регионе и в других местах.
А вот дискуссии с Москвой по Сирии имеют больше шансов на успех, если будет проявлена готовность к расширению отношений с Россией, особенно в Европе. В своих заявлениях и предложениях Москва по сути дела увязывает ситуацию в Сирии с украинским кризисом и более общим вопросом европейской безопасности, однако Вашингтон пока отказывается признавать эту связь. Вместо этого администрация Обамы идет по стопам предшественников, все активнее пытаясь отделять одни проблемы от других. Но лишь признав, что связь между различными региональными проблемами, которые создает Россия, вполне реальны, следующий президент сумеет извлечь выгоды для американских интересов.
7) Показать потенциал и перспективы Америки
Как и в годы холодной войны, в сегодняшнем российско-американском соперничестве присутствует идеологический элемент. Но вместо того чтобы выступать за коммунистическую классовую борьбу, Москва сегодня сосредоточилась на ослаблении американского авторитета. Россия будет наиболее эффективна там, где экономические и политические инициативы США не могут удовлетворить потребности американского народа. Эта тема совершенно отчетливо прослеживается в дезориентирующей связи между пагубными утечками информации, которые наверняка организуют имеющие отношение к России источники, и положительными отзывами российской прессы о резких нападках Трампа на американский истэблишмент.
Степень уязвимости США для российских политических и пропагандистских выпадов будет зависеть от того, как следующий президент будет решать внутренние и международные проблемы неравенства в доходах, культурного плюрализма, миграции, нехватки ресурсов и климатических изменений. Американский дипломат Джордж Кеннан (George F. Kennan), разработавший американскую политику сдерживания Советского Союза в годы холодной войны, сообщал в своей знаменитой «Длинной телеграмме», что если американцы продемонстрируют дальновидность и твердость в решении самых неотложных проблем США, страна сможет оказывать гораздо большее влияние на события в России, чем в случае прямой конфронтации.
Холодная война в значительной мере закончилась по той причине, что русские увидели в США успешное и процветающее общество, намереваясь последовать его примеру. А вот сегодняшнее ухудшение отношений усугубляется американскими неудачами в Ираке и Афганистане, а также сохраняющимися последствиями от мирового финансового кризиса 2008-2009 годов, который уничтожил веру русских в американскую модель экономического развития. Аура новых успехов и усиливающейся мощи существенно поможет США укрепиться в роли привлекательного партнера, а со временем и в роли лидера, показывающего пример другим.
Но пока приоритетом для Америки должно стать тушение пожаров региональных конфликтов на Украине и в Сирии, а также противодействие угрозам распространения оружия массового уничтожения и новой гонки вооружений. Но успех на этих направлениях будет невозможен в вакууме. Он зависит от доверия к США и от эффективности американской политики в отношении других регионов и по тем вопросам, в которых у России есть важные козыри. Взвесив ценность сотрудничества и соперничества с Москвой в плане того, что важнее всего для США, следующая президентская администрация получит неплохие шансы продвинуться вперед в отношениях с Кремлем.
Томас Грэм — управляющий директор Kissinger Associates и старший научный сотрудник Джексоновского института по международным делам (Jackson Institute for Global Affairs) при Йельском университете. С 2004 по 2007 год он работал старшим директором по России в Совете национальной безопасности.
Мэтью Рожански — директор Института Кеннана при Международном научном центре имени Вудро Вильсона. Он также работает адъюнкт-профессором в Школе фундаментальных международных исследований Университета имени Джонса Хопкинса (Johns Hopkins University School of Advanced International Studies) и ответственным секретарем Дартмутской конференции, посвященной урегулированию российско-американских конфликтов и начавшей свою работу в 1960 году.