Начиная с 2021 года Россия будет председательствовать в Арктическом совете, межправительственной организации, представляющей собой площадку для обсуждения специфических вопросов Арктики и примыкающих к ней стран. В связи с этим важно разобраться, чего именно Россия стремится достичь, и как Соединенные Штаты могут отреагировать на ее действия.
Одна из неизменных политических позиций Москвы в Арктическом совете связана с продвижением ее планов развития морских торговых путей через арктические воды. Президенты и премьер-министры могут меняться, но эта цель остается приоритетной. В связи с предстоящим председательством Россия в очередной раз подтвердила свою приверженность экономическому развитию региона.
Впрочем, имеются некоторые признаки того, что политика России может стать более агрессивной. Так, бывший президент и премьер-министр Дмитрий Медведев заявил, что Россия при исполнении своих полномочий будет руководствоваться в том числе и соображениями национальной безопасности.
Это прямо противоречит основополагающему документу Арктического совета, Оттавской декларации, которая ясно устанавливает, что совет не должен вникать в вопросы национальной безопасности. Однако Вашингтон также поднял вопрос по поводу милитаризации Совета, когда госсекретарь Майк Помпео в 2019 году выступил в Финляндии с речью, в значительной степени посвященной проблемам безопасности и тому, как Арктический совет должен их решать.
Между тем, в то время как Америка мало сделала в подтверждение своей риторики по отношению к Крайнему Северу, Россия не была столь же праздной. Еще в 2007 году Москва организовала подводную экспедицию, которая водрузила государственный флаг РФ на дне океана в точке Северного полюса. Цель этой акции состояла в том, чтобы заявить о претензиях на хребет Ломоносова – огромный подводный горный массив, который охватывает всю ширину Северного Ледовитого океана, разбивая его на два бассейна.
Несмотря на то, что Россия не смогла убедить международное сообщество в обоснованности своих претензий, неизменный интерес Кремля свидетельствует о том, что она по-прежнему рассматривает этот вопрос как ключевой. Кроме того, Москва прилагает массу усилий по расширению своего активного присутствия в регионе, на что указывает в том числе недавний ввод в эксплуатацию новых ледоколов, многие из которых являются атомными. Это составляет разительный контраст с вялым американским присутствием. Флот США состоит всего из двух ледоколов, в то время как российский насчитывает несколько десятков.
Даже если принять во внимание новую американскую программу Polar Security Cutter, Вашингтон сильно отстает как в количественном, так и в качественном отношении, что позволяет России фактически держать монополию на военно-морское присутствие в Арктике.
Стратегия Москвы до сих пор состояла в том, чтобы использовать положение Конвенции ООН по морскому праву (ЮНКЛОС) для оправдания своих претензий на хребет Ломоносова как продолжение континентального шельфа России. Это дало бы стране законное право претендовать на расширенную морскую границу, что, в свою очередь, обеспечило бы ей экономические права на разработку любых природных ресурсов в этом районе.
Однако Канада и Дания выдвинули аналогичные претензии геологического характера утверждая, что хребет Ломоносова является продолжением острова Элсмир и Гренландии соответственно. России эта сложная ситуация дает преимущество, поскольку противоречащие друг другу датские и канадские претензии вызывают споры между двумя традиционными союзниками, тем самым отвлекая внимание от российских притязаний.
Хотя председательство в Арктическом совете не дает России какой-либо власти над другими странами-членами, оно позволяет устанавливать повестку дня заседаний, решая, какие именно вопросы будут рассматриваться. Особо следует отметить, что Москва может использовать свое положение двумя способами, один из которых является прямолинейным, а другой – более изощренным.
Во-первых, Москва может применить максимально агрессивный подход и попытаться использовать свое председательство для того, чтобы блокировать другие процедуры, добиваясь уступок от Оттавы и Копенгагена. Это фактически парализовало бы Арктический совет до тех пор, пока Кремль не получил бы желаемого. Хотя такая стратегия, безусловно, ведет к разногласиям, она может сработать, или, по крайней мере, продемонстрировать, насколько Россия привержена своим арктическим амбициям. На самом деле, в сочетании с опасениями по поводу милитаризации российского ледокольного флота в последнее время, такой подход может привести к тому, что Москве удастся запугать других и заставить их подчиниться своим требованиям.
Другой путь, гораздо более вероятный и гораздо менее спорный, заключается в том, что Россия может воспользоваться своим председательством для поощрения дискуссий, связанных с экономическим развитием Крайнего Севера. Скорее всего, эти переговоры могут носить номинально нейтральный характер. В конце концов, многие страны, входящие в совет, проявляют активный интерес к вопросам экономического развития и навигации в регионе, тем более что ледяной покров с каждым годом становится все тоньше.
Такой подход позволил бы России без огласки осваивать ближайшие к ее берегам районы хребта Ломоносова, особенно в случае обнаружения ценных месторождений полезных ископаемых. Если Россия добьется этого, ее притязания на регион укрепятся благодаря тому, что обладание им быстро превратится де-факто в реальность.
Предложенное Россией расширение Северного морского пути принесло бы огромную пользу в рамках такого подхода. Согласно имеющимся планам, к 2024 году пропускная способность этого маршрута должна достигнуть 80 миллионов тонн, а это означает, что необходимы масштабные инвестиции, поскольку в 2020 году этот показатель составил менее половины названного объема.
Призыв к сотрудничеству в целях развития Арктики вряд ли покажется неуместным в Арктическом совете, и это позволит Кремлю одним ударом реализовать как территориальные, так и экономические амбиции, и все это под эгидой международного сотрудничества и дипломатии.
Для США эти действия могут оказаться крайне невыгодными, если на них не отреагировать должным образом. Хотя в настоящее время трудно сориентироваться в обстановке, растущее влияние климатических изменений превратит арктические воды в ценнейший ресурс для мировой торговли. Вашингтон должен взять на себя роль посредника, добиваясь компромисса, который может принести пользу всем сторонам, а также предотвратить монополизацию одной страной большой части северных вод Земли.
Эта стратегия могла бы состоять из трех компонентов. Во-первых, Соединенные Штаты должны использовать свое членство в Арктическом совете, чтобы способствовать усилиям России по стимулированию экономической активности в регионе. Хотя это может показаться нанесением вреда самим себе, учитывая заинтересованность в этом России, многостороннее сотрудничество лишило бы Россию возможности претендовать на хребет Ломоносова через владение де-факто.
Кроме того, Соединенные Штаты могли бы затем использовать эту новообретенную роль и взять на себя посредничество между канадскими и датскими претензиями. Учитывая, что обе эти страны являются давними надежными союзниками Америки, такая попытка была бы вполне управляемой. Более того, сами усилия по развитию сотрудничества несомненно сыграли бы позитивную роль в международном сообществе.
В случае успеха этого жизненно важного второго шага Вашингтон мог бы реализовать последний компонент этой стратегии: поддержать претензии одного из своих союзников на хребет Ломоносова в рамках ЮНКЛОС. Это могло бы привести к достижению компромисса с Россией, при котором обе страны получили бы частичное право собственности.
В любом случае Соединенные Штаты могут косвенным путем использовать председательство России в Арктическом совете в своих интересах, используя его как для сдерживания амбиций Москвы во имя международного сотрудничества, так и для укрепления связей со своими союзниками.
Для новой администрации Байдена эта стратегия могла бы стать решением жизненно важной проблемы безопасности США, обеспечить свободное и справедливое экономическое развитие Арктики, а также принести администрации дипломатическую победу, одновременно ограничив амбиции России. При условии полной реализации этого плана США могли бы положить конец давней проблеме и обеспечить мирное сотрудничество в арктическом регионе на десятилетия вперед.